logoЖурнал нового мышления
ИССЛЕДУЕМ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ

Хроническая бюджетная недостаточность

Российский бюджет перестает быть инструментом планирования будущего. Объясняет экономист

Хроническая бюджетная недостаточность

Петр Саруханов / «Новая газета»

«Бюджет в России — больше, чем бюджет»

Так вполне мог бы воскликнуть иной поэт, задумавшись на досуге о перипетиях фискальной политики. И был бы, несомненно, прав — сразу по нескольким причинам.

  • Во-первых, это огромные и разнообразные по своим условиям российские пространства, само существование которых в рамках единого государства взывает к постоянным усилиям по их удержанию и связыванию воедино и, стало быть, к масштабным ресурсным перераспределениям.
  • Во-вторых, это по любым меркам крупный и требующий немалого бюджетного финансирования общественный сектор — от вооруженных сил до социальной сферы и инфраструктурного хозяйства — в массе своей унаследованный от Советского Союза как объект и как привычка.
  • В-третьих, речь обязательно должна идти о структуре располагаемого национального богатства, в значительной части базирующегося в глубинах недр и представляющего собой удобный объект для налогообложения.

Все это, безусловно, задает особый тон всей макроэкономической политике России, да и не только ей. Наконец, именно бюджетные неурядицы сыграли ключевую роль в отечественной истории — и в крахе царского, а затем Временного правительства в 1917 году, и в распаде СССР, и в перманентном кризисе Второй («ельцинской») республики (1991–1999), кульминацией которого стал сокрушительный дефолт 1998 года.

В свою очередь, успешные фискальные реформы начала нулевых вкупе с нахлынувшим нефтегазовым изобилием казны во многом предопределили траекторию политико-экономической эволюции путинско-медведевской Третьей республики с 1 января 2000 года по настоящее время.

Сегодня профициты иссякли, и эта эволюция подошла к своему закономерному рубежу. Если первоначально путь птицы-тройки российской экономики лежал на ярмарку, то очевидно, что после накопления усталости от реформ, присоединения Крыма и объявления первых санкций в 2014 году, периодически переходя с усталого шага на галоп, она не менее уверенно уже возвращается с ярмарки.

Так что — никаких сюрпризов! — вопросы наполнения и расходования бюджетных средств вновь выходят на первый план.

Структурная дыра

Постпандемическое восстановление мировой экономики идет ни шатко ни валко, так что спрос на черное золото далек от рекордов: его котировки уже уехали в тот диапазон, который не устраивает главного мирового поставщика — Саудовскую Аравию. Не случайно ОПЕК со товарищи в последнее время вновь активно пытаются обратить рыночную логику вспять, сокращая добычу сырья, чтобы подтолкнуть цены вверх.

Однако хуже всех приходится российскому бюджету, доходы которого дополнительно урезаются сохраняющимися дисконтами на отечественную нефть, а также сниженными объемами экспортных поставок — последствиями санкций и соответствующих логистических пертурбаций. После чрезвычайно удачного 2022 года, бившего рекорды нефтегазовых доходов, они теперь чувствительно проседают — почти вдвое. Правда, фискальные сборы с остальной экономики (ненефтегазовые доходы бюджета) отчасти компенсируют этот провал, ведь,

вопреки ожиданиям, российская экономика отказывается углубляться в предписанную ей рецессию и, напротив, пытается расти — во многом на базе повышенной бюджетной экспансии.

Но даже дополнительные экстренные усилия по взысканию налогов на этом фоне бессильны: полного замещения выпадающих углеводородных поступлений не получается.

Если картинка по доходам в целом смешанная, то куда большие опасения с точки зрения будущей бюджетной стабильности вызывает расходная политика. После февраля 2022 года российское государство, очевидно, рывком переключилось в другой режим функционирования, требующий не только изменения структуры расходов, но и наращивания их общего уровня. Достаточно сказать, что в прошлом году из казны было потрачено на треть больше запланированного. Хотя функциональные направления бюджетных расходов статистикой больше не раскрываются, увеличение доли засекреченных ассигнований однозначно указывает на то, что прирост трат идет прежде всего по линии обороны и безопасности. Строго говоря, ничего нового в этом нет (по данным SIPRI, Россия устойчиво опережает другие ведущие державы по доле оборонных расходов в ВВП начиная с того же 2014 года), просто данная тенденция теперь приобрела качественно иное наполнение. Одно из явных свидетельств тому представляют внезапно вскрывшиеся масштабы бюджетного финансирования «несуществующей» ЧВК «Вагнер».

Если бы возникший разрыв между расходами и доходами носил временный характер, на это еще можно было бы смотреть спокойно. В конце концов, у федеральных властей в загашнике Фонда национального благосостояния даже после санкционной заморозки резервов в долларах и евро остаются еще довольно значительные суммы (только ликвидных средств на середину 2023 года там значилось более 6 трлн руб.).

Кроме того, Минфин, судя по всему, не испытывает острой текущей потребности в средствах, так как стабильно размещает в банковской системе свободные бюджетные остатки еще примерно на 6 триллионов; годовой объем доходов по этим инвестициям исчисляется сотнями миллиардов рублей. Да и долговое бремя России выглядит пока весьма умеренно: государство в случае чего вполне может увеличить заимствования, ничуть не опасаясь повторения событий четвертьвековой давности. Некоторую компенсацию бюджету предоставляет и давно ожидавшаяся девальвация рубля, которой российские власти, даже если захотят, не очень-то могут противостоять.

Однако есть все основания рассматривать проблему нехватки средств не как преходящую, а как приобретенную устойчивую структурную характеристику российской бюджетной системы. Действительно,

даже в случае ценового отскока сложно себе представить сколько-нибудь значимое восстановление доходов от экспорта нефти или газа в условиях фронтального отступления России с премиального европейского рынка и продолжающегося санкционного давления.

В свою очередь, в нынешней властной конструкции изрядно разбухшие аппетиты секретных бюджетополучателей вряд ли удастся быстро и без запредельных политических издержек вернуть к прежним уровням.

Один из базовых принципов бюджетного планирования гласит: временные разрывы финансируются, но к постоянным нужно приспосабливаться, и чем скорее — тем лучше. Такое приспособление может заключаться как в наращивании доходов, так и в сокращении расходов. Пробные шары и в том, и в другом направлении правительством уже прокачаны. С одной стороны, крупные компании вне нефтегазового сектора оказываются вынуждены в нынешнем году поделиться былыми «сверхприбылями» — и вряд ли кто-то может с уверенностью утверждать, что «налог на незаработанный доход» останется в истории лишь разовой акцией. С другой стороны, объявлено о фактическом секвестре незащищенных статей расходов — причем не только в текущем, но и в 2024 году. Это обычно приводит к урезанию в первую очередь инвестиционных ассигнований и резко уменьшает полезность бюджета с социально-экономической точки зрения.

Фото: Юрий Смитюк / ТАСС

Фото: Юрий Смитюк / ТАСС

Проекция в будущее

Между тем представляется, что именно в сфере полезности общественных трат кроется самый важный бюджетный недуг России.

Федеральные бюджеты последних двух десятилетий готовятся в тиши кабинетов — эта задача доверена финансовым и политическим технократам, которые отмеряют фискальные пропорции на свой вкус и в соответствии со своим кругозором. Даже если какие-то содержательные дискуссии при этом и ведутся, их суть совершенно недоступна для внешнего наблюдателя. Извне судить о достоинствах и недостатках конкурирующих воззрений невозможно — на люди выносится лишь окончательно приглаженный результат межведомственных согласований. Зато дальнейшая судьба всех бюджетных законопроектов предсказуема и неоригинальна — они утверждаются практически в том же виде, в котором поступают от правительства в Государственную думу. При желании можно даже видеть в такой процедуре недоступное иным народам и государствам избавление от излишнего политиканства, непрофессионализма и популизма в бюджетной сфере.

Но бюджет — это не только и не столько тривиальный календарный баланс доходов и расходов государства, сколько обращенная в будущее финансовая проекция его приоритетов. Общественное, в том числе парламентское, обсуждение выпекания и раздела бюджетного пирога существует как раз для того, чтобы интересы различных политических сил и социальных групп были согласованы и максимально учтены при финансировании обоснованного интегрального проекта национального развития.

К сожалению, комплексная задачка бюджетного выбора между пушками и маслом; крупным, средним и малым бизнесом; ветеранами, молодыми и будущими поколениями; столицей и периферией; сельским хозяйством, индустриальными и постиндустриальными отраслями и т.д. не имеет удовлетворительного технократического решения — она по сути своей политическая. Деполитизировать бюджетную процедуру можно — но это означает не избавиться от фискальной политики как таковой, а переместить дискуссию из парламента и других изначально предназначенных для этого публичных форумов под ковер исполнительной власти. Вряд ли стоит удивляться, что никому не понятно, предпочтения и интересы каких конкретно бульдогов отражают итоговые пропорции бюджета и какое видение будущего страны они олицетворяют.

При этом

не покидает ощущение, что больше всего власти страшит сама по себе открытая дискуссия о перспективах развития страны и его необходимого финансового обеспечения.

Всевозможные «умные» приемчики вроде бюджетных правил доводятся до фетишизма ровно по этой причине — но очевидно, что они не могут эффективно работать в наших условиях, поскольку по факту не обслуживают, а подменяют собой приоритеты нормальной бюджетной политики.

Практически нет сомнений, что, несмотря на имеющиеся сложности, и в нынешнем, и в следующем российском бюджетах концы так или иначе сойдутся с концами, социальные и прочие защищенные статьи будут полностью проиндексированы и профинансированы, а текущая фискальная стабильность в целом обеспечена. Вопрос об издержках этой стабильности пока не стал и в ближайшее время не станет болезненно важным. Но все это не отменяет того факта, что нынешние манипуляции с бюджетом посвящены главным образом латанию дыр «здесь и сейчас» и не пытаются дать даже приблизительный ответ на вопрос, какое будущее, отраженное в бюджетном зеркале, мы хотим видеть и в российской социально-экономической системе, и в стране в целом.

Природа современных фискальных проблем государства одновременно объективна и многообразна, они не могут быть устранены каким-либо разовым действием, а требуют целого комплекса не только узкопрофессионально финансовых, но и политически сложных мер. Так что не исключено, что решать эти проблемы будет уже не Третья, а Четвертая республика. Хочется верить, что это будет все-таки республика.