Наверное, вполне логично, что разговор о новом международном/мировом порядке завязался в «журнале нового мышления». Правда, сам Горбачев, предложивший миру новое мышление, словосочетание «новый мировой порядок» не очень любил. Мешали ассоциации с ordnung’ом — порядком, навязанным сверху, по праву сильного. Но эту тему он не избегал, думал и говорил о мироустройстве, которое было бы «более безопасным, более справедливым и более гуманным».

В своих статьях Василий Жарков и Андрей Кортунов рассматривают понятие мирового порядка в исторической перспективе, предлагают прогнозы его развития и изменения. Прогнозы довольно осторожные, и это правильно. Ведь, как говорил Виктор Степанович Черномырдин, «прогнозирование — вещь сложная, особенно когда речь идет о будущем». К тому же, прежде чем рассуждать о мировом порядке, надо сначала договориться — а что это такое.

Интуитивно это вроде бы ясно: порядок — это, с одной стороны, соотношение сил в мире, а с другой — правила, которым должны подчиняться «игроки» на мировой арене. Соотношение сил может меняться, и оно меняется иногда довольно быстро. Это произошло, например, после Второй мировой войны, когда резко повысился удельный вес США и СССР, и обе страны этим воспользовались. Это происходит сейчас, когда серьезно усилились политические, экономические и военные возможности Китая, который пока пользуется ими довольно осторожно. Что же касается правил, то здравый смысл подсказывает — чем они стабильнее, тем лучше. Их кардинальные изменения и направленные к этому «резкие движения» обычно не к добру, в том числе для их инициаторов.

Международное право и ООН

В основании нынешнего мирового порядка — международное право и Организация Объединенных Наций. Периодически возникают разговоры о том, что международное право — фикция, прикрывающая право сильного, а ООН из-за ее неэффективности давно пора отправить на свалку истории. Но в действительности ни одна страна не может действовать совсем без оглядки на международное право, а ООН за неимением лучшего продолжает существовать. И обойтись без того и другого в будущем вряд ли удастся.

Недовольство нынешним мироустройством вполне можно понять, когда в Европе и на Ближнем Востоке полыхают вооруженные конфликты, грозящие перекинуться на соседние и не только соседние территории, а в худшем случае привести к мировой войне. Но верно и то, что

Хотя в последние два-три года число жертв конфликтов вновь возросло (в основном за счет внутригосударственных гражданских конфликтов, но и в результате межгосударственных военных действий в Европе, на Ближнем Востоке и в Африке).

Нельзя не признать и то, что мировой порядок, основанный на международном праве и механизмах ООН, в целом, говоря простым языком, выгоден России. Ее реальные интересы защищены не только ее оборонным потенциалом и закрепленным в Уставе ООН правом на индивидуальную и коллективную самооборону, но и статусом постоянного члена и правом вето в Совете Безопасности, неотменяемым без изменения Устава, т.е. без согласия Совета Безопасности, в том числе обязательного согласия пяти его постоянных членов. Тем, кто хотел бы «встряхнуть» мировой порядок, стоило бы не забывать, что, обрушивая здание, можно потерять и находящееся в нем ценное имущество.

Сеть договоров о безопасности

Мировой порядок — это и обширная сеть конвенций, договоров и соглашений между государствами, на основе которых они обязуются строить свое поведение и отношения между собой. Некоторые из них носят скорее декларативный характер, сводятся к заявлениям о намерениях, что делает их ценность относительной, потому что намерения могут меняться. Другие — непосредственным образом работают на порядок в самом прямом значении этого слова, то есть делают жизнь государств и народов более безопасной и предсказуемой. Это, прежде всего, соглашения и договоры в сфере безопасности, ограничения вооружений и регулирования военной деятельности, которые включают в себя механизмы контроля и обязательной верификации. Начиная со второй половины 1960-х годов заключено несколько десятков таких соглашений, каждое из которых в той или иной мере укрепляет международный порядок и стабильность.

Так, по Соглашению между СССР и США о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны, подписанному в 1971 году и действующему бессрочно, ядерные сверхдержавы договорились немедленно уведомлять друг друга в случае несанкционированного, случайного или иного необъясненного инцидента, связанного с возможным взрывом ядерного оружия; уведомлять друг друга при обнаружении неопознанных объектов системами предупреждения о ракетном нападении или при появлении помех этим системам; заблаговременно уведомлять другую сторону о запланированных пусках ракет, если они производятся за пределы ее территории в направлении другой стороны.

Подписанное в 1972 году советско-американское Соглашение о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним хотя и не исключило полностью опасные сближения и другие подобные инциденты, но значительно сократило их число и позволило создать механизм быстрого реагирования на них. Аналогичные соглашения подписаны еще с 11 странами, причем все они — члены НАТО.

Самый большой урожай соглашений об укреплении «порядка безопасности», мерах по ограничению военной деятельности и сокращению вооружений принесла вторая половина 1980-х годов и 1990-е годы.

В сентябре 1987 года СССР и США заключили Соглашение о создании центров по уменьшению ядерной опасности. Это и последующие соглашения стали настоящим прорывом в конкретизации подписанного в 1973 году декларативного советско-американского Соглашения о предотвращении ядерной войны.

Первоначально задачей центров было лишь заблаговременное уведомление сторон о пусках баллистических ракет, но затем в их функции вошли уведомления и представление информации, предусмотренные рядом международных соглашений о контроле над ядерными и обычными вооружениями.

По Соглашению о взаимных заблаговременных уведомлениях о крупных стратегических учениях от 23 сентября 1989 года, СССР и США обязались уведомлять друг друга о крупных учениях стратегических сил с участием тяжелых бомбардировщиков. В том же году СССР и США подписали Соглашение о предотвращении опасной военной деятельности. Стороны обязались принимать меры, направленные на предотвращение опасной военной деятельности вблизи от персонала и техники вооруженных сил другой стороны в мирное время. В соглашении не только конкретно перечисляются такие опасные виды военной деятельности, но и оговорены механизмы и каналы связи в случае возникновения потенциально опасных ситуаций.

Ослабление «сдерживающих центров»

К сожалению, последние годы ознаменовались большими потерями в сфере сокращения и ограничения вооружений. США, а затем Россия вышла из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, фактически не действуют договоры об «открытом небе» и об ограничении вооруженных сил и вооружений в Европе, Россия приостановила участие в Договоре о дальнейшем сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-3). Теперь она не допускает американских инспекторов на свои ракетные базы, не соглашается на проведение заседаний двусторонней консультативной комиссии по договору и не представляет американской стороне данные о состоянии своих стратегических ядерных сил. Правда, обе стороны Договора заявили, что будут соблюдать его количественные потолки, а упомянутые выше и остающиеся в силе соглашения об уведомлениях обеспечивают обмен заблаговременной информацией о пусках ракет. Полноценной заменой СНВ-3 они не являются, но, поскольку Россия и США все-таки заинтересованы в том, чтобы учебные пуски баллистических ракет не были приняты за ядерную атаку, есть шансы хотя бы на то, что эти долгоживущие соглашения будут сохранены. Тем не менее факт остается фактом: «сдерживающие центры» гонки ядерных вооружений ослаблены, и следующий ее виток (вероятно, трехсторонний, с участием России, США и Китая) может оказаться чрезвычайно затратным, непредсказуемым и опасным. От такого изменения мирового порядка не выиграет никто.

Из этого можно сделать более общий вывод:

Мнимое противоречие

Критики современного международного права говорят о его противоречивости, чаще всего — о «противоречии между принципами территориальной целостности и нерушимости границ, с одной стороны, и права наций на самоопределение — с другой». Это стало почти общим местом в рассуждениях не только публицистов, но и многих лидеров государств. Но внимательное чтение основных документов международного права убеждает, что это противоречие — во многом надуманное.

Принцип нерушимости границ не означает, что границы не могут изменяться. Он означает, что их нельзя «рушить» — то есть изменять силой, прежде всего военной. В Заключительном акте общеевропейского Совещания по безопасности и сотрудничеству, принятом в Хельсинки в 1975 году, этот принцип сформулирован так: «Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, так и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы. Они будут, соответственно, воздерживаться также от любых требований или действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории любого государства-участника».

Точно так же в международном праве нет и не может быть «обещания», что территория существующих государств останется навечно неизменной. Опять обратимся к Заключительному акту: «Государства-участники будут уважать территориальную целостность каждого из государств-участников. В соответствии с этим они будут воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, против территориальной целостности, политической независимости или единства любого государства-участника и, в частности, от любых таких действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой». Речь идет именно об уважении территориальной целостности государств и недопустимости любого, особенно военного, вмешательства извне в процессы, которые могут привести к утрате целостности государства.

Противоречит ли это принципу права наций на самоопределение? В Заключительном акте он сформулирован как «равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой»:

«Все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне». Видимо, творцы внешней политики СССР брежневского периода и представить себе не могли, что подопечные им народы стран Центральной Европы распорядятся своей судьбой в конце 1980-х годов так, как они это сделали. Но хельсинкский документ советские лидеры подписали, не усматривая в его принципах каких-либо противоречий.

Противоречие оказалось не между принципами права, а между догмами «доктрины Брежнева» и реальной жизнью, внутренними процессами в странах «соцлагеря». Оказалось, что людям в этом лагере живется хуже, чем на Западе, что иначе как стеной и границами с колючей проволокой удержать их в лагере невозможно, и произошло то, что рано или поздно должно было произойти.

Возможны ли здесь вообще противоречия и спорные ситуации? Мне кажется, что да, возможны, более того, они были и после окончания холодной войны. Они возникают тогда, когда извне пытаются подхлестывать внутренние процессы, ставящие под вопрос целостность государства. В России общепринято мнение, что это произошло, когда США и их союзники по НАТО взяли на себя роль прокурора, судьи и судебного исполнителя во время распада Югославии, и с этим мнением мне трудно не согласиться. И если, как считают многие знатоки Балкан, распад Югославии произошел бы в любом случае, то тогда тем более непонятно — зачем было вмешиваться в этот процесс, обрушивать на сербов авиацию и прочую военную мощь? Я уже не говорю о психологических последствиях этого зрелища (НАТО, «распоряжающееся судьбой» народов Югославии) для и без того травмированной российской элиты. Об этом никто тогда не думал.

Не буду перечислять страны, где может «вдруг рвануть», равно как и страны, у которых может разыграться аппетит и желание этим воспользоваться. Это, разумеется, чревато международными конфликтами. Что тогда делать? Придумывать на ходу какой-то новый порядок? Мне кажется, в этом нет необходимости.

В Уставе ООН и развивающих его документах, в хельсинкском Заключительном акте есть то, что нужно любому мировому порядку — хоть старому, хоть новому. Как говорится, лучше не придумаешь. Но надеяться на то, что в случае новых конфликтов все как-то обойдется, тоже нельзя.

Результаты этих нарушений, как правило, оказывались либо меньше ожидаемых, либо вообще пагубными для инициаторов таких затей. Осознание этого иногда происходит довольно быстро, но иногда «работа над ошибками» затягивается на долгие годы. Оказывает ли это влияние на мировой порядок? Если и оказывает, то лишь косвенное и очень постепенное.

Нужен механизм мирного урегулирования споров

Если очистить разговоры о «новом мировом порядке» от бесплодного теоретизирования и словесной шелухи, то остается, честно говоря, не очень много. Но улучшить мировой порядок, безусловно, можно. Что конкретно можно для этого сделать? Мне кажется, прежде всего — признать центральное значение ключевого принципа международного права — принципа мирного урегулирования споров. Потому что без него рушится все, все остальные принципы. И тогда война рано или поздно становится неизбежной.

Что действительно нужно современному миру — это согласованные, юридически обязывающие механизмы мирного урегулирования споров. Сейчас, надо признать, их нет. Не видно и предложений о таких механизмах. На моей памяти, пожалуй, лишь одна попытка предложить какие-то свежие идеи. Она была довольно неожиданной и быстро выдохлась, но сегодня о ней стоит вспомнить.

5 июня 2008 года тогдашний президент России Дмитрий Медведев во время своего визита в Берлин предложил разработать и заключить договор, основанный на принципе «неделимости безопасности» в Европе. Этому принципу предлагалось придать юридически обязывающий характер. В соответствии с ним ни одно государство или организация не должны укреплять свою безопасность за счет безопасности других стран.

Время для выдвижения этой инициативы оказалось не самым удачным — буквально через пару месяцев грянули события в Южной Осетии, российско-грузинский конфликт и обострение отношений между Россией и Западом. Возможно, поэтому в последующие месяцы содержание этой инициативы оставалось довольно туманным. Время от времени о ней упоминал сам Медведев, шли вялые консультации по линии МИДа, но она явно не была в центре внимания российской дипломатии. Потребовалось почти полтора года, чтобы предложение Медведева было положено на бумагу в виде проекта договора о европейской безопасности, текст которого появился на сайте российского президента 28 ноября 2009 года.

Центральным в проекте договора является обязательство не осуществлять действий, затрагивающих безопасность других участников, не поддерживать такие действия и не предоставлять свою территорию для подготовки вооруженного нападения. Но наибольший интерес, на мой взгляд, представлял предлагаемый в проекте довольно сложный трехуровневый механизм урегулирования конфликтов.

• Первый уровень — проведение в случае угрозы конфликта или применения силы консультаций участников договора.
• Второй — созыв конференции участников, которая может принимать консенсусом обязательные к исполнению решения.
• И, наконец, третий уровень — чрезвычайная конференция. Она созывается в случае, если на участника конференции совершено вооруженное нападение или существует угроза такого нападения. Депозитарий договора, получив информацию об этом, «незамедлительно созывает Чрезвычайную конференцию участников для определения необходимых коллективных мер».

И здесь — самое интересное: пункт 4 статьи 8 проекта договора. Решения конференции «принимаются единогласно и являются обязательными. В случае если вооруженное нападение совершено Участником настоящего Договора, либо от него исходит угроза такого нападения, голос этого Участника не включается в общее число голосов участников при принятии решения». Говоря проще — голос агрессора не учитывается.

Вспоминаю, что буквально через несколько дней после опубликования проекта договора я оказался на совещании министров государств — членов ОБСЕ в Афинах. Дипломаты — люди осторожные, и у них наверняка еще не было инструкций, но меня поразило, что даже в неофициальных разговорах «на полях» это поистине революционное положение практически не упоминалось. Удивительно было и то, что и в последующие месяцы российская дипломатия продвигала этот проект довольно вяло, основное внимание уделяя критике существующей системы безопасности, деградации ОБСЕ и различным претензиям к Западу, нередко обоснованным.

Запад реагировал на проект договора сдержанно-скептически, но готовность обсуждать его положения выразила ФРГ. Министр иностранных дел Гидо Вестервелле выступил за «основательную дискуссию о предложениях президента России Дмитрия Медведева по европейской безопасности». Министр обороны Карл-Теодор цу Гуттенберг пошел дальше: «Я знаю, что не все страны расположены вести этот диалог, но это не повод для того, чтобы его не вести». Самой кислой была реакция США. Хорошо, что президент России не предложил заменить существующие институты, такие как ОБСЕ и НАТО, заявил официальный представитель госдепартамента. Их и надо развивать. А госсекретарь Хиллари Клинтон, согласившись, что европейская безопасность неделима, напомнила о Совете Россия–НАТО и посоветовала России глубже интегрироваться в существующие структуры, а не предлагать новые.

Некоторое время на Западе продолжали высказывать претензии и задавать вопросы о российской инициативе, а потом перестали. А Россия чем дальше, тем меньше настаивала на ее обсуждении. В какой-то момент показалось, что она сама теряет или совсем потеряла интерес к своему предложению. Может быть, в МИДе, и особенно в других ведомствах, засомневались в том самом пункте 4 статьи 8? Не исключено. А через пару лет Медведев уже не был президентом, и о проекте договора о европейской безопасности вообще не вспоминали.

Сегодня представить себе нечто даже отдаленно напоминающее ту российскую инициативу просто немыслимо. Может быть, со временем о ней напишут историки и, скорее всего, оценят ее как идеалистическую утопию, любопытный исторический курьез. Но я бы не стал полностью исключать и другого сценария — постепенного вызревания мирового порядка, который будет включать в себя и что-то действительно новое, и подзабытые старые договоры, и покрывшиеся архивной пылью утопические проекты.