Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», принятый и подписанный президентом России в марте 2025 года, подвел незримую черту под очередным этапом «маятниковой эволюции» самой близкой к гражданам власти.

• В 1990 году местное самоуправление — только что избранные Советы — осознало себя реальной силой.
• В 1991 году, после перехода к разделению властей, МСУ не избежало конфликтов между Советами и местными администрациями, но все же оставалось работоспособным.
• Осенью 1993 года МСУ было сведено к декорации «поэтапной конституционной реформой».
• В 1995 году МСУ было возрождено, хотя и с урезанными полномочиями, и стало восстанавливаться.
• В 2002 году МСУ было поставлено под контроль органов государственной власти, и постепенно все более и более становилось зависимым от них.
• В 2020 году МСУ — поправками в Конституцию — было включено в «единую систему публичной власти».
• В марте 2025 года МСУ «огосударствлено» и фактически превращено в нижний и бесправный уровень государственной власти.

Формально местное самоуправление существовало еще в советские времена (при этом местными Советами считались все, что по уровню ниже республиканских, в том числе краевые и областные).

На словах именно Советы были высшей властью на своей территории — хотя на деле все определялось директивными актами органов КПСС, в соответствии с которыми Советы и работали. На словах Советы назначали свои исполнительные комитеты, которые решали все конкретные хозяйственные вопросы. А на деле Советы были лишь приложением к исполкомам: депутаты работали на общественных началах, на сессии (которые вел председатель исполкома) собирались пару раз в год и утверждали, что им предлагал исполком. А тот, в свою очередь, получал команды из соответствующего партийного комитета.

Изменения начались в конце 80-х годов XX века — после кардинальных перемен в политической системе страны, проведения альтернативных выборов и отмены монополии КПСС на власть.

Очень хорошо это помню по собственному опыту (в 1990–1993 годах я был депутатом Московского райсовета в Ленинграде-Петербурге и возглавлял комиссию по вопросам местного самоуправления).

И почти все документы, определявшие работу Совета, порядок принятия решений, взаимодействие с исполкомом и другие вопросы, приходилось писать буквально «с нуля», обмениваясь опытом и проектами с коллегами из других районов города, а также с коллегами из Ленсовета.

Потом, когда мы выбрали руководство райсовета, назначили руководство исполкома и начали конкретную работу, выяснилось, что существует множество вопросов жизни района, которые надо решать буквально каждый день и о которых подавляющее большинство из нас, до этого никогда не бывших депутатами, не имели почти никакого представления. Пришлось учиться на ходу, осваивая науку управления, и на этом пути было набито немало шишек и сделано немало ошибок.

Напомним, что перед выборами 1989/1990 года преобладающим в общественном мнении было представление о том, что стоит только честным и порядочным людям получить от народа депутатские мандаты, как все сразу станет хорошо.

Однако затем, с одной стороны, выяснилось, что очень трудно и хлопотно принимать оперативные решения в коллегиальном порядке и что очень сложно путем общего голосования решать хозяйственные вопросы, тем более что каждое голосование требует массу сил, занимает массу времени и приводит к массе споров. А с другой стороны, руководители Советов считали себя первыми лицами, стремились решать вопросы единолично и без всяких коллегиальных обсуждений.

Осенью 1990 года в Ленинграде (как и в Москве, и других городах) популярны были разговоры о том, что глава Совета и глава исполкома — это «два медведя в одной берлоге», которым вместе-де не ужиться.

Поэтому, говорили многие, надо отделить исполнительную власть от представительной. После чего Совет будет устанавливать правила, а независимый от него глава исполнительной власти — по этим правилам работать.

Вольно же было некоторым мечтать, рисуя в своем воображении эту идиллическую картинку. Показали бы им тогда документальный фильм о том, что произойдет потом, после этого разделения властей, — возможно, были бы приняты совсем другие решения. Однако возможности заглянуть в будущее у депутатов не было (хотя отдельные скептики предупреждали о последствиях)…

В июле 1991 года — уже после введения президентского поста в РСФСР, выборов президента и мэров Москвы и Ленинграда — был принят закон «О местном самоуправлении в РСФСР».

Он определил, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Все, что выше — области, края, республики в составе РСФСР, — управляется органами государственной власти.

И этот же закон установил разделение властей на местном уровне: местная (городская, районная, сельская) администрация перестала быть органом Совета (в отличие от упраздняемого исполкома Совета, который был его «исполнительным и распорядительным органом»), а стала самостоятельной и возглавлялась на принципе единоначалия главой местной администрации.

Теоретически глава администрации должен был выбираться, но затем — другими законами и постановлениями Съезда народных депутатов РСФСР — выборы были «временно» заморожены и могли проводиться только в отдельных случаях.

Кроме того,

После этой реформы началось двухлетнее и отнюдь не всегда мирное сосуществование Советов и администраций. Формирование самостоятельно института местных администраций привело к быстрому и необратимому выходу исполнительных структур из-под контроля представительных органов. Администрации или хронически не выполняли решения Советов, или обвиняли их в создании «препятствий» для своей работы. Под «препятствиями», заметим, понимались, как правило, попытки контролировать местных чиновников или добиваться от них элементарного выполнения своих обязанностей.

Закончилось все это осенью 1993 года — когда после разгона Съезда народных депутатов России и Верховного Совета началась «поэтапная конституционная реформа».

26 октября 1993 года президент Борис Ельцин подписал указ № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым устанавливалось, что «деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация», а главы местных администраций объявлялись «главами местного самоуправления».

Выборы в представительные органы МСУ предписывалось провести с декабря 1993 года по июнь 1994 года по решению органов госвласти, при этом их статус определялся «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», утвержденным приложением к «указу 1760», а роль оказывалась весьма ограниченной: практически всю власть получали главы администраций.

Новые представительные органы МСУ должны были работать, как правило, на непостоянной основе и созываться на сессии главой администрации (и он же наделялся правом подписывать их решения). Они получали право утверждать бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (и то и другое — только по представлению или по согласованию с главой администрации), утверждать программы развития территорий, принимать устав о местном самоуправлении — и больше ничего (перечень полномочий объявлялся исчерпывающим).

Все остальные полномочия, предусмотренные законом «О местном самоуправлении в РСФСР», передавались администрации: управление хозяйством, распоряжение имуществом и финансами, исполнение бюджета и другие. Глава администрации либо назначался «сверху» — главой администрации края или области, либо избирался населением.

По сути,

Исполнительная власть оказывалась полностью выведенной из-под контроля представительной, но получала при этом возможность блокировать или игнорировать ее решения. А с учетом того, что выборы представительных органов МСУ предписывалось проводить по правилам, принятым исполнительной властью (и она же формирует избирательные комиссии), а чиновники администрации получали право одновременно быть депутатами, — картина получалась почти такой же, как та, советская, от которой вроде бы в 1990 году решительно отказались…

Тем не менее как только была избрана Госдума и региональные представительные органы, началась работа по восстановлению если не прежней, то хотя бы не декоративной системы МСУ.

Эта работа завершилась в августе 1995 года принятием Федерального закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ», который хотя и не полностью, но во многом восстановил систему, действовавшую в 1992–1993 годах.

Под «муниципальными образованиями» в этом законе понимались любые города (включая центры субъектов Федерации), районы, поселки, сельские поселения.

В каждом из них избирался представительный орган МСУ: городская дума, муниципальный совет и т.д. — в определенном численном составе (зависящем от численности населения на территории). Он получал достаточно широкие полномочия: не только утверждать бюджет и налоги, но и принимать все «общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, предусмотренные уставом муниципального образования». В том числе представительный орган получал важнейшее право устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

В законе появилось понятие «вопросы местного значения» — все те вопросы, которые должны были решаться в муниципалитете, либо самим представительным органом, либо сформированными им органами МСУ.

Перечень этих «вопросов местного значения» состоял из тридцати пунктов и охватывал почти все вопросы жизнедеятельности граждан: содержание и использование жилого фонда, образование, здравоохранение (кроме учреждений, которые имели региональный или федеральный статус), регулирование планировки и застройки территорий, организация, содержание и развитие энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, дорожное строительство и содержание дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории, организация транспортного обслуживания населения, обеспечение социальной поддержки населения, охрана памятников, находящихся в муниципальной собственности, и другие.

Правда, финансовая база МСУ — средства, которые могли собираться в местном бюджете, — определялась большей частью региональными властями при помощи так называемых регулирующих налогов (на уровне регионального закона устанавливалось, какая часть сборов от этих налогов попадет в местные бюджеты). И это предопределяло достаточно существенную политическую зависимость МСУ от региональной власти, от которой зависело, будут ли у муниципалитета необходимые средства для решения указанных «вопросов местного значения».

Однако эта зависимость не была организационной: условно говоря, губернатор не мог снять мэра или отдать ему приказание, обязательное к исполнению. Первоначально это мог сделать региональный парламент — при наличии заключения суда о несоответствии деятельности представительного органа МСУ или его главы Конституции и законодательству. А в редакции 2000 года уже губернаторы получили право отстранять от должности глав муниципальных образований на основании указанного решения суда о «несоответствии» (если в течение полугода глава не принял меры по «исправлению недостатков»).

Глава муниципального образования по этому закону мог выбираться напрямую гражданами, а мог — и депутатами из своего состава. И в крупных муниципалитетах, особенно в городах, чаще всего предпочитали вариант с прямыми выборами.

И нередко на этих выборах его побеждал (такое бывало в Новосибирске, Иркутске, Приамурье и ряде других регионов). Тем более что федеральная власть (конфликтовавшая с губернаторами, которые тогда были куда более самостоятельны, чем впоследствии) порой поддерживала мэров в качестве политического противовеса главам регионов.

Ситуация изменилась в нулевые годы — после начала президентства Владимира Путина, создания федеральных округов и последовательной «вертикализации власти». Губернаторы (сперва при помощи экономических рычагов, а потом и законодательных) все больше и больше становились зависимыми от президента и федеральной власти — особенно после осени 2004 года, когда были отменены губернаторские выборы. И неудивительно, что эта тенденция распространилась ниже: местное самоуправление делали все более и более зависимым от региональной власти.

В октябре 2003 года был принят новый, существенно переработанный Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» (так называемый 131-й закон).

Этим законом вводилась двухуровневая система МСУ: на нижнем уровне — городское или сельское поселение, на верхнем — городской округ и муниципальный район, в который входят несколько поселений и территории между ними. Соответственно, прежний перечень полномочий МСУ был оставлен только для верхнего уровня, а на нижнем их число сократилось.

Структуру органов МСУ унифицировали: если раньше представительный орган МСУ мог сам решать, какие ему иметь органы, то теперь в обязательном порядке предписывалось создавать местную администрацию.

Был уточнен механизм влияния губернаторов на глав муниципальных образований: они получили право отстранять глав муниципалитетов и глав местных администраций от должности, если они приняли решения, противоречащие законодательству или уставу муниципального образования (и это установил суд), а они в течение двух месяцев не «исправились».

Другой вариант отстранения — если главы приняли решения, «влекущие нарушение прав и свобод человека, угрозу единству и территориальной целостности или национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое использование межбюджетных трансфертов» и так далее — и это также установил суд, а они не приняли меры по исполнению судебного решения.

Наконец, закон установил, что если глава муниципального образования избран из числа депутатов, то он является или «спикером» представительного органа МСУ, или возглавляет местную администрацию (перестав при этом быть депутатом).

Если же он остается спикером, то главой администрации становится наемный «сити-менеджер», назначенный советом по результатам конкурса. При этом конкурсная комиссия состоит на две трети из муниципальных депутатов, а на треть — из депутатов регионального парламента, которых предложил губернатор (забегая вперед, отметим, что через десять лет губернаторы получили право назначать половину состава конкурсной комиссии, причем без участия региональных депутатов).

Именно эта модель постепенно стала преобладающей:

Начался совсем другой этап существования МСУ, которое стало серьезно зависимым от региональных властей. Самостоятельность МСУ как инструмента для борьбы с губернаторами центру была больше не нужна — нужно было только подчинение и исполнение команд.

Да, в последующие полтора десятка лет возникали отдельные ситуации «выхода из-под контроля» — например, когда все-таки избирали сильных

и независимых как от федеральной, так и от региональной власти мэров городов. Примеры известны: популярные мэры Евгений Урлашов в Ярославле, Евгений Ройзман* в Екатеринбурге, Галина Ширшина в Петрозаводске. Но известно и то, как «решали» эти проблемы: Урлашова посадили, Ройзмана вынудили уйти в отставку досрочно, а Ширшиной выразил недоверие городской совет…

В 2013 году восстановили выборы губернаторов, но регистрацию кандидатов поставили в зависимость от прохождения так называемого муниципального фильтра: кандидат должен был заручиться подписями от 5 до 10% муниципальных депутатов. Якобы чтобы доказать, что пользуется поддержкой.

Это сразу и серьезно изменило положение муниципалитетов — и изменило отношение властей к этим выборам (до этого было немало случаев, когда на муниципальных выборах «административный ресурс» применялся не так жестко, как на выборах других уровней).

Что им удалось: за редчайшими исключениями никому из «несогласованных» кандидатов не дали преодолеть «муниципальный фильтр». Хотя среди кандидатов были политики, не раз доказывавшие на выборах, что пользуются реальной поддержкой у граждан, собрать нужное количество муниципальных подписей (поскольку подавляющее большинство муниципальных депутатов были или от «Единой России», или под контролем у властей) им не давали.

Ну и в завершение наступил 2020 год, когда приняли поправки в Конституцию и вписали МСУ в «единую систему публичной власти». То, что за этим последует еще большее снижение самостоятельности МСУ, было понятно, но процесс занял некоторое время. Сперва принимали федеральный закон об этой самой «единой системе публичной власти», потом приступили к проекту нового закона о МСУ, потом приняли его в первом чтении, но началась СВО… в итоге все завершилось только в марте 2025 года.

И завершилось хоть и предсказуемо, но грустно.

• Во-первых, главы местного самоуправления окончательно превратились в бесправных подчиненных губернаторов. Главы регионов получили право не только влиять на назначение глав МСУ (предлагать кандидатов представительному органу МСУ, а в случае отказа — назначать самостоятельно), но и снимать их. И не только за доказанное судом нарушение закона, а за невыполнение неких, ими же установленных «показателей эффективности». При этом в региональных столицах прямые выборы мэров отменяются.
• А во-вторых, кардинально изменен принцип определения полномочий МСУ. Вместо перечня закрепленных и «неотчуждаемых» (тех, которые нельзя отнять) полномочий муниципалитетов по решению насущных проблем граждан теперь введено право региональных властей в любой момент по своему усмотрению изъять на свой уровень большинство полномочий МСУ. А именно: образование, ЖКХ, энергетику, жилищные вопросы, дорожное строительство, общественный транспорт, градостроительство, благо-устройство, летний отдых детей и другие. Естественно, изъять вместе с деньгами на эти нужды.

Если региональные власти этим правом воспользуются, результат будет очевиден. Будет ли новая школа, пустят ли необходимый автобус, построят ли жилье для нуждающихся, проведут ли к поселку дорогу, газ и электричество, будут ли летом нормально отдыхать дети — все эти вопросы будет решать не местная власть, не мэр и не городские или районные депутаты, а губернатор региона. И неизвестно, когда у региональной власти дойдут руки до этих проблем. Потому что чем дальше от граждан органы власти, чем меньше прямое влияние людей на их формирование, тем менее эти органы склонны прислушиваться к жителям и учитывать их мнение.

Но даже и те вопросы, которые останутся у муниципальных властей, будут в этом случае решаться хуже, чем сейчас. Потому что, если губернатор может уволить мэра в любой момент, он будет в первую очередь думать о том, чтобы был доволен губернатор, а не о том, чтобы его работой были довольны жители.

Все описанное категорически противоречит самой идее местного самоуправления, которое, согласно мировой практике, дает местным сообществам право контролировать и управлять «значительной частью общественных дел».

Смысл МСУ — решение местных вопросов на месте, причем так, чтобы жители могли на решение этих вопросов реально повлиять.

Почему надо решать местные вопросы на месте? Потому что так лучше учитываются интересы жителей.

Что нужно для того, чтобы решать местные вопросы? Ответственности без полномочий и денег не бывает. Значит, местная власть должна иметь финансовую базу: собирать свои налоги, иметь «долю» от региональных налогов, иметь имущество, которое может приносить доход.

Как добиться влияния жителей на решения местной власти? Для этого власть должна быть выборной, значит — нужны избранные депутаты.

Сейчас же принята схема, подобная очагу, нарисованному в каморке папы Карло: приготовить обед на нем невозможно.

Формально МСУ есть — со всеми полагающимися признаками: выборные депутаты, администрация, уставы, регламенты, собственность, налоги, имущество.

Но фактически оно из самоуправления — формы самоорганизации жителей, формы прямого осуществления народом своих властных полномочий, по существу, одного из институтов гражданского общества — превращено в самый низший и самый бесправный «этаж властной вертикали». Финансируемый по остаточному принципу — потому что сколько денег будет у МСУ, решают вышестоящие, региональные власти.

Категорически не решается самая главная проблема МСУ: недостатка бюджетных ресурсов для обеспечения своих полномочий.

Вместо того чтобы наполнить местные бюджеты деньгами, закрепив за ними необходимые для решения вопросов жизни людей отчисления от налогов всех уровней, идет перераспределение полномочий в пользу органов государственной власти, то есть обессмысливание МСУ.

К числу основ конституционного строя по-прежнему отнесено, что органы местного самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти, но де-факто эта норма стала декларативной.

Потому что везде утвердилась «вертикаль» советского типа, в которой сверху вниз передаются не полномочия, а обязательные для исполнения команды, и «низшие» являются бесправными подчиненными «высших».

Конечно, это не единственная норма Конституции, которую постигла такая печальная судьба. Но одна из самых важных.

Однако закончим на оптимистической ноте: обязательно настанет время, когда МСУ начнут восстанавливать как реальный институт и при этом самый близкий к людям, чьи проблемы он решает.

Потому что неэффективность «вертикального управления», лишенного обратных связей и не реагирующего на общественные запросы, однажды в нашей истории уже была убедительно показана.

* Признан властями РФ «иноагентом».